Perumusan Kebijakan Impor Beras di Indonesia Periode Monopoli Bulog dan Mekanisme Pasar

Berikut, sekilas skripsi saya dalam meraih gelar sarjana pada jurusan Ilmu Pemerintahan Universitas Padjadjaran;

ABSTRACT

The title of this research is “The Formulation of Rice Import Policy in Indonesia in the Period of Bulog’s Monopoly 1975-1997 and Market Mechanism 1998-1999. The background of the research is based on significant alteration of rice policy within import instrument when Bulog’s monopoly was removed in 1997, and rice national system entered free trade era until 1999.

This research is using qualitative approach with descriptive method to analyze and describe the situation that is researched. The data sources of this research are taken from the literature study, in-depth interview, and study of documents. Defining the informants uses the purposive technique.

The results of the research indicate that the disparity between two policy periods rested on the dominant role of the state in formulating rice import policy in Bulog’s monopoly period 1975-1997. The background of the condition was the function of the rice as the public good that must be fulfilled in keeping the stabilization and the existence of Indonesia in international treading that then WTO gave Indonesia government, Bulog, the special rights to monopoly import and export of the rice. Apart from that, in different condition in period of the rice import policy with market mechanism in 1998-1999, dominant role of the state in foods coverage, especially in the rice import was removed because of the treaty’s consequences between Indonesian government and IMF through LoI as Indonesia commitment as debt given by IMF. That condition has made private sector engaged directly in the rice import, consequently the price stability rate was determined by market mechanism. The impact was that roles of the government were removed in both the price stabilize and the distribution at that period.

Latar Belakang

Menurut David E. Apter (1996 : 236) ideologi berkaitan dengan pendapat umum yang berada pada perpotongan antara prinsip atau tujuan filosofis, pilihan dan keyakinan individual, serta nilai-nilai umum dan khusus. Ideologi merupakan kombinasi antara nilai, kepentingan, dan pilihan. Kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah secara langsung maupun tidak langsung akan dipengaruhi ideologi yang dianut oleh negara. Artinya nilai, kepentingan, dan pilihan yang menjadi tujuan negara tersebut menjadi latar belakang dalam pembuatan kebijakan. Hal yang serupa dengan negara Indonesia, kemunculan UUPA (Undang-Undang Pokok Agraria) No. 5 Tahun 1960 merupakan pengaruh atas ideologi yang dianut oleh negara dalam hal ini pemerintah Indonesia pada saat itu. Seperti yang dikatakan Eddy Ruchiyat (1995 : 1) bahwa pemberlakuan UUPA merupakan perubahan besar atas pemikiran politik agraria penjajahan yang dibuat demi kepentingan modal besar asing dengan mengorbankan kepentingan rakyat Indonesia ke pemikiran politik agraria nasional yang didasarkan pada pasal 33 ayat 3 UUD 1945 dengan kepentingan penguasaan dan penggunaan kekayaan nasional untuk kemakmuran rakyat. Demikian halnya dengan berbagai peraturan dan kebijakan yang ada sampai sekarang.

Di dalam perkembangan ilmu politik modern, perubahan-perubahan yang terjadi pada pasca Perang Dunia II terdapat pengaruh yang kuat di bawah politik dan ideologi dari kaum komunis Rusia, liberalisme Amerika Serikat dan Eropa Barat yang kemudian mempengaruhi situasi-situasi domestik, politik dan ekonomi, serta karakter-karakter pemerintahan banyak negara di belahan dunia (Varma 2003 : 33). Secara substansi, kedua ideologi ini tumbuh dan berkembang disebabkan oleh kebutuhan ekonomi baik individu maupun negara tersebut. Sehingga dapat dipahami bahwa adanya keterkaitan kepentingan ekonomi dalam setiap pergerakan politik suatu negara, dalam kajiannya dikenal dengan ekonomi politik.

Liberalisasi perekonomian sekarang tidak hanya diperuntukkan bagi negara-negara yang berideologi liberal, anggapan ini berdasarkan penelitian yang mengungkapkan peranan perdagangan yang lebih bebas terhadap perekonomian, baik terhadap volume perdagangan, nilai perdagangan, maupun pendapatan nasional. Francis Fukuyama dalam Hendra Halwani (2005 : 196) menegaskan bahwa dewasa ini, baik negara-negara maju maupun berkembang, cenderung mengadopsi prinsip-prinsip liberal dalam menata ekonomi dan politik domestik maupun global. Runtuhnya ideologi Soviet, diadopsinya sistem ekonomi pasar oleh negara eks-sosialis Eropa Timur, integrasi China ke dalam kapitalisme global dan makin kuatnya peran Organisasi Perdagangan Dunia (WTO/World Trade Organization) merupakan bukti kemenangan liberalisme. Karena substansi dari liberalisasi ekonomi adalah adanya ruang gerak yang bebas bagi pemodal (kapital) dan permodalan (kapitalisme) (Ariel Heryanto 1997 : 361). Sistem ekonomi pasar merupakan sebuah konsep yang mendukung terwujudnya liberalisasi ekonomi dan peran WTO sebagai organisasi perdagangan dunia memiliki kendali atas berlangsungnya kegiatan ekonomi tersebut.

Indonesia sebagai negara berkembang mulai menerapkan sistem perekonomian liberal­[1] semenjak rezim Orde Baru memerintah. Kondisi perekonomian Indonesia ketika itu sedang menghadapi inflasi sangat tinggi, di dalam artikel Down to Earth (2000 : 1), perekonomian Indonesia menghadapi krisis yang disebabkan oleh anjloknya harga karet alam di pasar dunia secara tiba-tiba sepanjang dekade 50-an dan tahun-tahun pertama 60-an. Pada masa itu karet merupakan komoditas ekspor utama Indonesia. Untuk menekan inflasi yang begitu tinggi, rezim Orde Baru membuat kebijakan yang berbeda jauh dengan kebijakan rezim Orde Lama, yaitu dengan mengadopsi sebuah program stabilisasi yang dirumuskan dengan bantuan IMF (International Monetary Fund) dan menghapus semua langkah-langkah nasionalisasi pemerintahan Sukarno. Tindakan yang dilakukan adalah dengan menertibkan anggaran, menertibkan sektor perbankan, mengembalikan ekonomi pasar, memperhatikan sektor ekonomi, dan merangkul negara-negara barat untuk menarik modal. Liberalisasi perdagangan dan investasi kemudian dibuka selebar-lebarnya menimbulkan kekhawatiran tersendiri, yang menilai kebijakan ekonomi Orde Baru membuat Indonesia terikat pada kekuatan modal asing. Seperti yang dikatakan oleh Dawam Rahardjo :

Kekhawatiran itu beralasan, pertama karena peranan negara sebagai regulator ekonomi dikurangi. Kedua, peranan sektor negara dan koperasi relatif menurun berhadapan dengan sektor swasta. Ketiga, liberalisasi ekonomi bisa memberi jalan bagi masuknya kekuatan ekonomi asing yang mendominasi perekonomian Indonesia. Dan keempat, liberalisasi bisa menimbulkan kesenjangan yang makin lebar antara pelaku ekonomi dan perekonomian rakyat (1997 : 255)

Bisa dikatakan perekonomian Indonesia pada masa itu didikte oleh IMF  dan Bank Dunia yang  dikendalikan oleh pemerintah Amerika Serikat dengan agenda utama liberalisasi sebesar mungkin. Seperti yang dikatakan Baswir (2009 : 1) bahwa betapa sangat dominannya peranan Amerika dalam tata perekonomian dan keuangan global yang memiliki kedudukan yang sangat terhormat sebagai pusat kapitalisme internasional yang dampaknya dirasakan sampai sekarang. Salah satu dampak nyata yang dirasakan dalam proses kepemerintahan Indonesia adalah begitu besarnya pengaruh asing, dalam hal ini baik negara maupun organisasi internasional, seperti IMF, Bank Dunia, WTO, APEC (Asean Pacific Economic Coorporation), dan AFTA (ASEAN Free Trade Area) yang secara langsung dan tidak langsung mempengaruhi kebijakan-kebijakan dalam negeri Indonesia.

Berdasarkan Undang-Undang No. 7 tahun 1996 tentang Pangan, khususnya beras merupakan komoditas yang penting dan strategis, karena merupakan kebutuhan pokok manusia yang hakiki yang setiap saat harus dapat dipenuhi. Kebutuhan pangan perlu diupayakan ketersediaannya dalam jumlah yang cukup, mutu yang layak, aman dikonsumsi, dan mudah diperoleh dengan harga yang terjangkau oleh seluruh lapisan masyarakat.

Pangan merupakan hal yang paling mendasar dalam pemenuhan kebutuhan dan kemampuan suatu negara dan bangsa bertahan dalam eksistensinya, yaitu dalam perwujudan ketahanan nasional. Pangan itu berbicara terpenuhi atau tidaknya kebutuhan paling mendasar bagi rakyat dalam suatu negara dan berimplikasi secara luas ke wilayah ekonomi, sosial dan politik yang nantinya akan berdampak kepada stabilitas negara. Seperti yang dikatakan Soekarno, presiden pertama Indonesia dalam Hesti Puspitosari (2009 : 2) bahwa pangan merupakan soal mati-hidupnya suatu bangsa, apabila kebutuhan pangan rakyat tidak dipenuhi maka malapetaka. Oleh karena itu perlu usaha secara besar-besaran, radikal dan revolusiener untuk memenuhi kebutuhan pangan (ketahanan pangan).

Dari pendapat tersebut diketahui bahwa masalah pemenuhan pangan masyarakat, dalam hal ini beras adalah hal yang paling mendasar dalam konteks kesejahteraan masyarakat sehingga menjadi pekerjaan pemerintah dalam menyelesaikan permasalahan ketahanan pangan. Ketahanan pangan adalah kondisi terpenuhinya pangan bagi rumah tangga yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup, baik dalam jumlah maupun mutunya, aman, merata, dan terjangkau (UU No. 7 tahun 1996 tentang Pangan). Peran negara adalah bagaimana kebutuhan yang menyebabkan kesejahteraan tersebut dikelola sedemikian rupa agar masyarakat secara keseluruhan merasa sejahtera.

Sejalan dengan yang diungkapkan oleh Sinambela (2008 : 17) bahwa negara berada di atas masyarakat untuk mengatur berbagai bidang kehidupan masyarakat. Konkritnya adalah regulasi, yaitu pengaturan kehidupan yang menyangkut kehidupan masyarakat secara luas melalui peraturan dan kebijakan-kebijakan yang dibuat dan dikeluarkan oleh pemerintah. Demikian halnya dengan masalah pertanian. Diantaranya adalah Undang-Undang No.7 tahun 1996 tentang Pangan dan Instruksi Presiden  No. 13 tahun 2005 tentang Kebijakan Perberasan merupakan wujud pengaturan oleh pemerintah melalui kebijakan walaupun terdapat berbagai kekurangan. Seperti yang dikatakan Bustanul Arifin (2007 : 5) bahwa ketika sampai pada “politik harga beras”, pemerintah terkesan tidak mampu menjamin harga jual beras petani yaitu Harga Pembelian Pemerintah (HPP) yang hanya berupa harga patokan, bukan harga dasar yang seharusnya mendapat jaminan dari pemerintah.

Di dalam pemenuhan hak pangan dan kelangsungan hidup rakyat bergantung kepada sistem perberasan yang menjadi penentu sistem pangan nasional. Sehingga dapat dikatakan sistem perberasan juga merupakan salah satu penentu stabilitas ekonomi dan politik negara Indonesia. Hampir semua pemerintah di dunia, baik di negara berkembang maupun negara maju, selalu melakukan kontrol dan intervensi terhadap komoditas pangan strategis seperti beras untuk ketahanan pangan dan stabilitas politik lewat kebijakan-kebijakan publik. Demikian pula halnya dengan Indonesia, intervensi pemerintah dalam sistem perberasan nasional, khusunya peningkatan produksi padi, telah dilakukan sejak awal Indonesia merdeka. Paling tidak ada tiga tonggak besar kebijakan perberasan nasional, yakni era Orde Lama (1945-1965), Orde Baru (1966-1998) dan liberalisasi perdagangan (1998–sekarang). Secara politis dan ekonomis tiga era pemerintahan ini memiliki karakter tersendiri terutama semenjak bergabungnya Indonesia dalam arus perdagangan beras dunia. Seperti yang diungkapkan Bustanul Arifin (2007 : 49), pada akhir 1970-an hingga 1980-an Indonesia pernah dianggap sebagai negara besar dalam perdagangan beras dunia karena tingkah lakunya hampir selalu mempengaruhi pasar internasional.

Pada tahun 1997, ketika krisis ekonomi Indonesia masuk dalam skema dukungan hutang luar negeri IMF, Indonesia harus mengikuti syarat-syarat yang ditetapkan IMF. Salah satu syaratnya adalah liberalisasi sektor pertanian termasuk perberasan, di mana monopoli impor Bulog dihapuskan sehingga perusahaan swasta diperbolehkan untuk mengimpor beras, subsidi untuk petani dihapuskan (subsidi pupuk dan pestisida) serta tarif impor beras hingga 0% sejak bulan September 1998. Akibatnya bisa diduga bahwa impor beras rata-rata meningkat terus dari periode 1995-1997 yang hanya sekitar 1,5 juta ton per tahun, menjadi sekitar 3,3 juta ton per tahun pada periode 1998-2002 (SPI : 2006) Indonesia sebagai negara yang pernah mencapai swasembada beras tahun 1984, menjadi negara importir beras terbesar di dunia sejak tahun 1998.

Oleh sebab itu dalam sejarah perberasan Indonesia, pemerintah tidak pernah lepas tangan dalam pengaturan ekonomi perberasan nasional. Hal ini karena menyangkut begitu besarnya peranan beras dalam menjaga stabilitas negara. Menurut periodenya kadar campur tangan pemerintah dapat berubah setiap saat karena perubahan peranan beberapa unsur, yaitu dari aspek ekonomi, tenaga kerja, lingkungan hidup, sosial, budaya, dan politik (Saifullah 2001: 1). Unsur-unsur ini bisa berasal dari lingkungan domestik maupun internasional. Pengaruh lingkungan domestik dalam penentuan kebijakan perberasan dapat dilihat dari berbagai hal, antara lain intensitas produksi, kualitas beras yang dihasilkan, dan lain sebagainya. Dampak dari diberlakukannya liberalisasi ekonomi adalah kebijakan perberasan nasional yang terpengaruh oleh lingkungan internasional, baik dari ketentuan-ketentuan yang terdapat di dalam WTO maupun disebabkan karakter pasar beras dunia yang oleh Bustanul Arifin (2007 : 48) dikatakan sering terdapat kejutan dan sesuatu yang dramatis. Menurut Bustanul Arifin (2007 : 18), dapat dikelompokkan menjadi tiga rezim kebijakan, yaitu (1) Rezim Orde Baru (1975-1997) karena terjadi monopoli impor beras oleh Bulog; (2) Rezim Pasar Bebas (1998-1999) karena impor beras dibiarkan bebas dengan bea masuk nol persen; dan (3) Rezim Pasar Terbuka Terkendali (2000-2004) karena impor beras dilaksanakan dengan tarif bea masuk Rp 430 per kilogram atau sekitar 30 persen harga jual.

Rezim-rezim tersebut memiliki karakteristik tersendiri dalam pola kebijakannya, terutama yang menyangkut masalah ekonomi dan politik di sektor pertanian. Studi Bustanul Arifin (2007 : 19) menunujukkan integrasi pasar secara vertikal hanya terjadi pada rezim orde baru hal ini disebabkan oleh kewenangan besar yang dimiliki oleh Bulog dalam memonopoli pengadaan beras nasional. Berbeda halnya ketika Indonesia pada masa rezim Pasar Bebas dan Pasar Terbuka Terkendali di mana secara politis dan ekonomis kebijakan pada masa itu dipengaruhi faktor internasional, terutama terlibatnya IMF dalam perekonomian Indonesia. Perubahan signifikan atas kebijakan perberasan terjadi ketika monopoli Bulog dihapus sejak tahun 1997 dan sistem perberasan nasional memasuki era perdagangan bebas sampai dengan tahun 1999. Untuk mengetahui tentang berbagai hal yang berkenaan dengan fenomena perubahan kebijakan perberasan pada dua periode ini, peneliti tertarik untuk melakukan penelitian dengan mengambil judul “Perumusan Kebijakan Impor Beras di Indonesia Periode Monopoli Bulog 1975-1997 dan Mekanisme Pasar 1998-1999”.


[1] Sejak awal Orde Baru terlihat sebuah gejala baru, yakni terjadinya pergeseran dalam sistem ekonomi, dari corak sosialis yang etatis ke arah ekonomi kapitalis. Kapitalisme adalah sistem ekonomi dengan beberapa ciri. Pertama, pengakuan dan perlindungan terhadap hak dan milik pribadi. Kedua, penyerahan proses ekonomi kepada mekanisme pasar bebas (Dawam Rahardjo, 1997 : 251)

Identifikasi Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas, maka peneliti mencoba membatasi permasalahan yang akan diangkat dalam penelitian guna memperoleh pemahaman yang lengkap dan mendalam mengenai fenomena kebijakan impor beras Indonesia, yaitu:

  1. Bagaimana perumusan kebijakan impor beras tahun 1975-1997?
  2. Bagaimana perumusan kebijakan impor beras tahun 1998-1999?
  3. Bagaimana perubahan kebijakan impor beras monopoli Bulog ke kebijakan impor beras di era mekanisme pasar?

 

Dwitama, Putra. 2010. Perumusan Kebijakan Impor Beras Periode Monopoli Bulog 1975-1997 dan Mekansime Pasar 1998-1999. Unpad: Bandung.

 

5 thoughts on “Perumusan Kebijakan Impor Beras di Indonesia Periode Monopoli Bulog dan Mekanisme Pasar

  1. Mas Putra Dwitama, boleh saya diskusi tentang skripsi anda?… saya sedang menulis disertasi tentang impor beras dan ketahanan pangan. Thanks. Mbak Ria.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s